博士论坛：中国电视制度变迁的研究述评--中国传媒大学文化创意产业发展研究中心

【内容提要】自改革开放以来，中国电视行业的性质由改革开放之前的党和政府的喉舌演变为今天党和政府的喉舌、市场经济中的企业、“公共话语空间”等几种性质溶于一体的行业；定位也由改革开放之前的文化事业单位到后来的文化产业部门到今天的创意产业部门。许多学者对中国电视制度变迁的过程、机制、技术和逻辑等问题进行了研究。本文对已有中国电视制度变迁研究进行了分析与总结，并对这些研究中的观点、方法进行了评述。

　　【关键词】电视制度制度变迁　效率机制市场

　　一、导言

　　中国改革开放已近30年的历史，在这一过程中中国制度变迁的庞大规模与深刻程度都是当代世界舞台上罕见的。在这个过程中，中国由计划经济转向了市场经济，由传统社会走向了现代社会，由封闭社会转向了开放社会。最大的转型发生在经济领域中，目前市场经济的几个要素市场，商品、资本、劳动力、土地市场，除了最后一个以外，前三个基本建立。在文化领域，虽然变革比较缓慢，但是不论是从上到下的推动变革，还是下层的变革尝试都不曾中断。进入21世纪以后，我国加快了文化领域改革的步伐。2003年7月10日，中共中央办公厅转发了《中共中央宣传部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署关于文化体制改革试点工作的意见》，2006年1月，中共中央、国务院颁发了《关于深化文化体制改革的若干意见》。这是建国以来党中央、国务院第一次联合起来对文化体制改革做出重大决策，也是在“十一五”规划开局之年，全面推进文化体制改革，加快发展文化事业和文化产业，发展和繁荣社会主义文化进行工作部署的纲领性文件。在最近召开的十七大中中国共产党提出了“社会主义核心价值体系”的概念，暗示着文化领域的改革将进一步加快。

　　文化领域内对人们生活影响最大的是电视行业。在改革大潮中，中国的电视制度也在不断的变化，电视行业的性质由改革开放之前的党和政府的喉舌演变为今天党和政府的喉舌、市场经济中的企业、“公共话语空间”等几种性质溶于一体的行业；定位也由改革开放之前的文化事业单位到后来的文化产业部门到今天的创意产业部门。如何解释电视制度的变革就成为一个具有现实关怀意义下的学术问题。许多学者从事了中国电视制度变迁的研究，相关的著作也很多，研究的视角和趣味也各不相同。由于研究者的视角和趣味各不相同，造成了对同一个问题的研究难以形成对话。关于中国电视制度变迁的研究，散布在不同的研究范围内，有些学者以新闻改革的题目在研究它，有些学者以媒介体制变革的题目研究它，也有部分学者直接以电视制度变迁的题目来研究，这种局面使得收集相关的资料要花费比较大的力气。本文试图从学科分类的角度出发对这一研究进行整理，为进一步的研究奠定一个理论基础。对中国电视制度变迁研究的视角从学科分类基本上可以分为新闻传播学（包括传媒经济学），政治学（包括政治经济学），新制度经济学，社会学等几个大的视角。由于能力和时间有限，在后面的叙述和分析中,对某些学科的研究可能会有较多的叙述；对另一些学科的观点可能会叙述较少，甚至根本就没有提及。这并不是因为我认为那些学科的研究和观点不重要或可以忽略,而是因为我对那些学科的研究缺乏了解。我希望本文的这个缺陷不至于引起误会甚至误导。下面我就按照上述的分类方法对我看到的研究进行评述。

　　二、新闻传播学对中国电视制度变迁的研究

　　新闻传播学一直以中国的传媒作为自己的研究对象，所以新闻传播学的学者一直对中国传媒体制的一举一动进行着观察。关于中国电视制度变迁的文章也是新闻传播学者著述最多。但是新闻传播学者对中国电视制度的研究差异性不大，也就是说争论不多，大家的意见比较接近。其中最有代表性的就是李良荣，吴信训等学者，他们对中国的传媒体制包括电视体制的变革不断的进行着观察和总结。李良荣的《十五年来新闻改革的回顾与展望》，《21世纪前10年中国新闻媒介走向》，《垄断·自由竞争?垄断竞争——当代中国新闻媒介集团化趋向透析》，《论中国新闻媒体的双轨制——再论中国新闻媒体的双重性》一系列文章对中国传媒体制的变化进行了总结。他认为我国新闻改革的总状况是：在维持新闻体制基本不变的前提下，由观念的变革来拉动新闻媒介的改革。媒介产业的体制特征是行政壁垒下的四级建制即中央、省、地（市）、县四级媒介网络。从92年前后至90年代末，突出表现是媒介产业化步伐加快，一大批面向市场，注重经济效益的通俗化媒体获得较大发展。各个媒体的内部都进行了非常大的变革来应对市场竞争。吴信训也从传媒经济发展的角度对中国传媒各个行业的发展进行了总结，他认为80年代到1992年是广开财源，提高经济效益的探索阶段，1992年以后是市场经济观下的媒介产业化，集团化阶段。但是他们的研究主要是对发生了的变化进行解释和说明，没有深入的解释中国传媒体制变革的原因和动力问题。

　　林晖认为新闻业改革的最大成就是两度引入信息概念。第一次引入信息概念改变了中国传媒单一的宣传功能，媒介以传播信息为主的功能得到了认定；第二次引入信息概念确立信息产业的性质，使得传媒确立了事业和产业的双重属性，媒介经济蓬勃而起。从而使得传媒业结构上从单一发展为多元；经营的重要性凸显出来；市场方面受众崛起，竞争展开；管理走向法制化，理念也有所更新。他对中国传媒改革的基本动力的归纳是认同了李良荣的观点：经济体制改革引起的社会生态环境变化是推动媒介变革的深层动力，外国学术观念引进带来的观念革新是外部的推动力。

　　对于中国传媒是否形成市场机制，目前新闻传播学界还没有统一认识，强月新的博士论文《我国传媒市场运行机制研究》认为中国的传媒市场已经形成，传媒业已经进入市场经济。而李良荣等学者认为中国传媒业还没有进入市场配置资源的阶段，不能认为传媒业已经进入市场经济。

　　新闻传播学对中国电视制度变迁的研究主要是回答了发生了什么样的变迁这个问题，即对变迁的过程进行了很好的记录和分析，对于变迁的机制，逻辑，技术进行了一定上的讨论。

　　三、政治学对中国电视制度变迁的研究

　　政治学对中国电视制度变迁进行研究的文章比较重要的有钱蔚的博士论文《政治、市场与电视制度》，她认为中国的传媒制度变迁主要由政治，市场与公共领域三方博弈形成。她认为政治与市场的互动影响着中国电视制度变迁，她把中国电视制度变迁的动力解释为市场的发展，认为市场的发展是电视制度变迁的根本动力，政治顺应了市场的要求，以自觉和务实的方式来对媒体进行控制。她认为中国电视制度变迁的性质是一个电视从政治权利领域走向“具有政治功能的公共领域”的过程。

　　对于电视制度变迁的历程，她认为制度的变迁首先源于观念的变化，继之以传播内容的正本清源和传播媒介功能的重新定位，然后才触及到传媒自身的生存状态——产业经营的发展。产业经营的发展已成为电视制度变迁的核心，它又反过来影响了电视管理体制的变革，并为这种变革提供了内在动力。

　　张朝阳的博士论文《90年代以来中国传媒变革研究》指出了中国传媒的变革是以市场化的方式进行的“增量变革”。这场变革所催生的增量和积累的存量，已对既有传媒体制形成了日益膨胀的博弈张力和变革压力，使其面临着一种深刻的适应性和有效性危机。这种危机也把中国传媒体制逼入了必须进行“突破性改革”的“深水区”。

两位政治学背景的研究者都认为市场是中国电视制度变迁的根本动力，但是他们没有详细分析市场是如何推动中国电视制度改革的。同时他们认为政治会自觉的顺应市场变化进行媒体体制改革，过于简单和理想化。现实的情况是，在电视领域内，开放哪些市场，哪些内容不进入市场仍然是一个政治性的决定而不是一个市场性的决定。对此，新闻传播学的学者多有评述，比如邓炘炘就认为这种改革只是现存行政主导的广播体系的物理延展而非改制，是原有体制的内向延伸而不是“增量改革”，他的观点与张朝阳的观点就形成了紧张的对话。

四、新制度经济学对中国电视制度变迁的研究

新制度经济学引入中国以后，积极对于中国制度变迁进行研究，提出了许多有解释力的模型和理论。新制度经济学从“成本和效益”出发对一些制度变迁做出了非常有力的解释，它的解释逻辑主要是“效率机制”。上个世纪九十年代，新制度学派在各个学科的影响非常大，有许多著作以新制度经济学的角度来研究电视制度的变迁。

陈怀林使用了“制度创新理论”来研究中国传媒的渐进式变革。他把中国的传媒制度分为三个层面：传媒的宏观管理制度，采编运作制度和经营分配制度。他认为改革的成本决定了制度各个层面的变革顺序；预期收益决定各地传媒的改革动力；制度创新的路径是自下而上的合谋；创新的方式是连续的边际调整。

邓炘炘认为按照制度经济学的观点，认为中国的大众传媒属于“政治性企业”，是政府规制的对象。从表面上看，国家通过它的政策和政治作用影响传媒效益的生产和分配，尤其是通过执政党和利益集团的行动影响资源的分配，影响经济作用的成本和利润分配。那么，反过来传媒市场和经济力量又决定着执政党和利益集团的力量对比，决定着权力和利益在各方面如何分配。双向的政治收益和经济效率取决于制度安排和制度结构，如产权的所有制、经济主体的投资状态和其他界定交换领域和范围的博弈规则。而一种形式的制度变迁要花费多少成本才为社会所接受，取决于既得现实社会的权力结构。他认为，1983年颁布的中共中央37号文件最大的意义是向广播、电视行业内引入了商业经营元素或成分。这一突破性变化在当时又集中地表现为中央和地方之间的财力博弈的结果。它所确定的规则是中央政府在一定程度上放弃对地方各级政府兴办广播、电视的绝对审批权，在行政管控系统内部实行“权力下放”，以换取地方投入的积极性，由此形成地方广播电视事业发展的新局面。但是，这种制度安排没有向非公有经济开放，也没有向其它公有制行业和机构开放，只是向省市以下的广电行政管理部门放开和扩大了对广播电视业发展的一定自主权，因此这种改革只是现存行政主导的广播体系的物理延展而非改制，是原有体制的内向延伸而不是“增量改革”。这使得广播系统由原来的纯行政或者纯事业性质的系统运转，变为“行政-事业-营利”型的三位一体。1997年《广播电视管理条例》对广播行业的行政垄断权给予正式确认，并对广播业的营利性经营运作给予间接的确认。也就是说，改革没有致力于规则变革，而基本上是增长导向、效率导向的，从而搁置建立社会主义市场体制所必需的市场参与程序和引入竞争机制的议题。由此带来的行业规模的扩大也只是行业行政管控规模和范围的扩大。在这种科层体制中，由于采用了分级的管控架构，会产生一些地方思维倾向，但是行政与广播活动的直接结合以及行业系统的行政统管和指挥运行（即管办结合）模式并没有改变。根据这一分析，可以认为目前广播业在体制框架构建方面并没有产生结构性的制度变革。而当下传媒机构的经济收益和成本损耗是通过分享其他经济部类的改革发展收益而得以平衡和维持的。

周劲认为中国传媒体制变革有以下特点，1. 制度变迁推进次序：宪政框架内的阶段式演进，第一阶段：政府主导、以经营分配环节为突破口的“财政成本拉动型”的企业化制度变迁；第二阶段：由下而上，以新闻采编环节为突破口的“经济效益推动型”的市场化制度变迁；第三阶段：创新集团推动、以产业组织环节为突破口的“行政力量控制型”的产业化制度变迁；第四阶段：上下合谋、以培育市场主体为突破口的“政治与资本合作型”的资本化制度变迁。2. 制度变迁模式选择：“供给主导型”的渐进式改革。3. 制度变迁主体选择：诱致性变革和强制性变革相结合。4. 制度变迁路径选择：依照成本高低进行的连续边际调整，上述中国传媒四个阶段的改革，完全是遵循“成本最小化”的原则，按旧体制中各个制度层面危机的高低，逐步递进改革。而且，边际性调整使每一次改革的深度都会达到而且也仅仅达到边际收益等于边际成本的那一点。

张锐的博士论文《我国电视业制度变迁中的路径选择研究》认为我国电视业的产业化转型实际上是一个制度变迁的过程，是一个制度转换、替代与交易的过程，也是一个新的制度安排代替旧的制度安排的过程。在这个制度选择与安排的过程中，我国的电视业转型是通过国家实施行政命令和文件法规来推行的，是一种“强制性制度变迁”，其中的一个显著特征是权力中心成为改革的倡导者和组织者，权力中心的制度供给能力和意愿是决定制度变迁方向、形式的主导因素。这种供给主导性制度变迁方式虽然从一定程度上可以减少或抑制“搭便车”现象，降低制度变迁的成本，但由于这种制度变迁方式的内在规定性，我国的电视业在制度变迁的进程中不可避免地会面临发展的困境。他从经济转型理论、新制度经济学的国家理论和产业经济学理论来研究我国电视业产业化进程的路径选择。首先他认为中国的改革是从计划经济向市场经济的改革。从路径选择上有激进性变革和渐进性变革两种，中国选择的是渐进性变革。其次在以科斯和诺斯为代表的新制度理论体系中，国家理论占据重要地位。这是因为，在制度变迁的过程中，国家是制度的最大供给者，国家在制度的选择和安排中起着关键性的作用。一般地，一种制度的选择和安排分为三个层次的主体，即个人、自愿联合团体以及国家政府。相应地，从制度变迁方式的角度考虑，由个人或自愿联合团体所推进的制度变迁可以归结为诱致性制度变迁，而由国家政府通过强制力量所推进实施的制度变迁可称为强制性制度变迁。他认为中国电视制度变迁体现的是强制性变迁。第三，他认为我国电视业在制度变迁进程中的路径选择终究要集中到电视媒介产业的层面上，是一种产业经济的行为，从电视业的跨媒介、跨地域的整合到内部组织结构的调整，再到产业政策的制定，各种改进的路径都需要运用产业经济学的理论要加以构建。

胡正荣也认为中国传媒体制变迁这一过程是以政府为主导的强制性制度变迁。即制度变革都不是建立在公民和社会组织一致同意的基础上的，而是一种自上而下的行政命令式的党和政府的意愿，因此在制度供给时会体现既得利益集团的路径依赖目的，同时会在约束并不强制时，地方利益集团或企业修正，甚至替换上级的意图，已达到自身利益的最大化。此外，制度变迁是一个错综复杂的利益关系重新调整的过程，这种调整包括较低层面的制度装置（组织和机构），较高层面的制度安排的变化，还有更为重要的制度环境的改善与变化（包括宪法、法律结构等政治、社会和法律的基本规则）。制度环境决定着制度安排的变迁，而制度变迁也会影响制度环境的改善。而在制度安排中非正式约束（又细化、扩展和限制着正式约束（产权制度、合同等），即使在现代社会中正式约束也只占整个约束的很少一部分。

柳旭波认为我国的传媒经过了四个转型期，分别是企业化制度变迁期，市场化制度变迁期，产业化制度变迁期，资本化制度变迁期。并对变迁的特征和路径进行了分析。

新制度经济学从“理性选择”出发，证明了制度选择依赖于交易费用，某种交易费用的大小将是人们选择制度的判断标准和关键依据。然而，理论研究与历史现实均表明，交易费用并不是制度选择的唯一维度。

社会制度为什么会变迁？变迁的机制又是怎样的呢？我认为有三种比较有说服力的机制。第一，新制度经济学提出的效率机制。我们看到通过上文的讨论，新制度经济学指出了更有生产效率的制度将替代就有的效率不高的制度；第二，马克思提出的利益机制，阶级斗争中，各个阶级通过激烈的阶级斗争来争取有利于自己阶级的制度安排；第三，合法性机制，制度环境要求组织服从“合法性”机制。合法性不止指法律制度的作用，而且包括了文化制度、观念制度、社会期待等制度环境对组织行为的影响。文化信念作为人类行为的最宽广和深厚的场景在决定人们的组织选择和社会结构的制度安排的式样中也起着非常重要作用。仅仅从效率机制出发是否能够对中国电视制度的变迁做出符合事实逻辑的说明？

五、社会学对中国电视制度变迁的研究

传媒行业不是传统的社会学研究范畴，但是由于传媒行业在文化和意识形态行业中的重要性，有少数社会学者对传媒业进行研究。

作为上海SMG集团的党委书记，宗明尝试着以组织社会学的方法对SMG集团进行了分析，她以“秩序是怎样形成的”这一问题为思考的出发点，在分析的过程中部分地吸呐了制度学派、理性选择制度学派等理论流派所关注的“公共意义、制度绩效、稀缺性资源”的分析要素，再加入“制度的自我支持机制”这个分析要素，来对SMG进行案例分析，对当前电视台的实际运行进行了很好的分析。她的研究对理解电视业微观层面的变化非常有帮助。

潘忠党认为我国新闻改革的核心是“体制改造”, 它不同于“和平演进”, 也有别于“体制转轨”。他认为是我国新闻改革的三大特点: (1) 现行新闻体制的基本原则不变, (2) 缺乏目标体制的完整设计, 因此, (3) 新闻改革是“摸着石头过河”的探索。对新闻改革的行动主体——新闻工作者——来说, 这些特点的综合构筑了不确定程度很高的改革大环境。为处理这不确定性, 也为体现改革空间之限定的正当性, 改革的主体采取上、下“合作”的途径, 以经营方式为驱动, 以“临场发挥”为基本行为特征, 创造性地运用改革话语中市场经济与党的新闻事业的语汇, 改造新闻生产中的社会关系, 重构现存体制的内在活动空间。这一改革的运行方向,至少从目前来看, 并不在于“创造”新的体制, 而是使现存体制能容纳相对多元的“非常规”活动, 并使之具有更制度化、更可预测的特点。

六、小结

综上所述，我们看到不同的学者从不同的角度出发来对中国电视制度的变迁做出了不同的解释。对于变迁发生的程度，有人认为已经发生了巨大的变化，有人认为目前的制度只不过是原有制度的衍生和扩张而已；特别是在电视制度的变迁动力上，大家甚至有截然相反的看法，有认为市场是变迁的动力，有的认为市场不起作用。所以我认为，从更加广阔的视角出发，把中国电视制度的变迁看作中国社会制度变迁的一部分来研究这个问题，也许对各位研究者理解这个问题有所帮助。

来源：人民网——传媒频道　　责任编辑：王琳　　添加到收藏夹